浅议行政机关负责人出庭应诉制度
[摘要]行政机关负责人出庭应诉制度是我国自下而上自生自发型制度，具有鲜明的地方特色和实践智慧。这个旨在解决“民告官不见官”的制度从上个世纪90年代末开始，全国各地纷纷以规范性文件形式加以确定，直至新修订的《行政诉讼法》将其规定为基本诉讼制度，经历了漫长的理论准备和实践检验。实践证明，该制度符合我国基本国情，也是法治社会发展的必然趋势。作为新修订的《行政诉讼法》总则篇唯一新增条款，该制度的确定体现了缓解行政诉讼审判难的决心，也具有重要的宣示意义和引领作用。
[关键词]行政诉讼 行政机关负责人出庭应诉 修订 制度构建
新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起施行。引人注目的是，该法新增了关于行政机关负责人出庭应诉的规定，这为我国行政机关负责人出庭应诉制度在法律上“正名”。自1989年浙江省苍南县县长黄德余代表苍南县人民政府出庭参加诉讼，行政机关负责人出庭应诉行为产生，到新修订的《行政诉讼法》施行前，关于行政机关负责人出庭应诉制度的讨论、争议一直未停止过。在此期间，各地行政机关负责人出庭应诉发展极不均衡，行政机关负责人总体出庭率偏低，个别地方甚至无一例出庭应诉案例。即使行政机关负责人出庭应诉，在庭审中“出庭不出声”或“出声不出彩”，存在法庭上走过场的现象。行政机关负责人不出庭应诉弊端重重，而在司法实践中，民众看到了行政机关负责人出庭应诉制度的优势，迫切需要该制度合法，入法、规范化。新修订的《行政诉讼法》为该制度赋予了法律效力，破解了“民告官不见官、法官审案不见官”的困境，树立了法院的司法权威。
一、行政机关负责人出庭应诉制度的现状及原因分析
就行政机关负责人出庭应诉的情况来看，以笔者所在常德市鼎城区人民法院为例，从2010年至2015年4月底，共受理各类行政诉讼案件243件，期间行政机关正职负责人出庭应诉的行政案件仅有2件；2015年5月1日至2015年6月2日期间，该院审理的2起行政诉讼案件中，被诉行政机关负责人并未出庭应诉。行政机关正职负责人出庭应诉率低，除行政机关委托副职负责人代为出庭应诉外，绝大部分行政案件都是行政机关委托本机关工作人员或律师、基层法律工作者出庭应诉，行政机关负责人出庭应诉情况不容乐观，但这并非个别现象，据最高人民法院统计，全国各级法院审理的行政诉讼案件中，行政机关负责人出庭应诉的比例占不到千分之一，且各地的情况很不平衡[①]。
造成行政机关负责人出庭应诉率低的原因主要有以下几点：
（一）思想上有顾虑，怕丢人、怕惹麻烦、怕影响名声、怕别人
误解等想法，是行政机关负责人出庭应诉的主要心理障碍。
（二）行政机关负责人不熟悉案件情况，或者不了解诉讼程序，欠缺法律知识，缺乏应诉能力，担心出庭“表现不佳”。
（三）行政机关负责人日常事务繁多，而行政诉讼案件的审理期限修订前为三个月，修订后为六个月，需要付出大量的时间和精力，行政机关负责人很难对每个行政案件都做到“事必躬亲”。
（四）在传统“官本位”思想影响下，行政机关负责人到法院出庭应诉，而法院的审判长并不一定与行政机关负责人的行政级别对等，这也是导致行政机关负责人不愿出庭应诉的原因之一。
二、行政机关负责人出庭应诉的必然性和优势分析
行政机关负责人出庭应诉是中国的特色，源自基层自治，是中国在推进法治政府建设进程中收获的宝贵经验[②]。而从当前的司法实践来看，从1998年起，全国各地陆续出台具有地方特色的行政机关负责人出庭应诉制度，“各自为政”缺乏规范性和统一性。根据《立法法》的规定，诉讼制度只能通过全国人民代表大会及其常务委员会这一立法机关制定，行政机关负责人出庭应诉制度作为诉讼制度，只能制定法律。基于中国国情的需要、民众法治意识的提高、法官群体的呼吁和法治政府建设的目的，行政机关负责人出庭应诉制度建立在法律明文规定的基础上已成为迫切需求。
新制度的成熟通常伴随着反面的批评与质疑，行政机关负责人出庭应诉制度的构建亦属如此[③]。虽然实践中关于该制度有不同的声音，但该制度体现宪法精神、具有良好的实践基础和广泛的民众支持，其优势也是显而易见的。
（一）法律面前，人人平等。在“民告官”案件中，如果行政机关负责人不出庭，给老百姓造成的印象是法律面前权大于法；且原告相对于行政机关是弱势群体，如果行政机关负责人能亲自出庭应诉，这无疑是尊重人民群众的体现，彰显了法律的公信力，同时也有利于树立行政机关的良好形象。
（二）从司法实践来看，因被诉行政机关出庭的大多为普通工作人员或者律师，在法院对双方当事人进行协调时，行政机关的诉讼代理人不能拍板决定，往往要回去“请示领导”，这不仅浪费了司法资源，也延长了审理周期，不利于“案结事了”；而行政机关负责人出庭应诉则不会出现这种问题，与行政相对人面对面地适时沟通，钝化矛盾，使行政争议从根本上得到解决，减少信访和缠访[④]。
（三）行政机关负责人通过出庭应诉，可以了解执法的实际情况，倾听群众的真实意愿，不仅可以增强行政机关负责人的法治观念，提高依法执政的水平，还可以了解到执法过程中存在的问题，反思日常工作中的过失，从而严格依法行政，提高行政管理水平。正如姜明安教授所言，“行政机关负责人出庭应诉有利于官民关系的和谐，也有利于提高领导干部的法治理念和法律知识，一次出庭可能等于听十次法律讲座”。
（四）由于我国法官并未单独序列管理，在行政诉讼案件中，面对强势的行政权，法官存在不愿依法立案、不能公正审理、不敢强制执行的问题。长久以来，司法机关承受着来自行政机关的审判压力，极大地削弱了司法的公信力[⑤]。而行政机关负责人出庭应诉体现了对司法权的尊重，营造了和谐的审判环境，提高了法院的司法公信力和司法权威。
三、行政机关负责人出庭应诉制度的法律解读和建议
在新修订的《行政诉讼法》中，行政机关负责人出庭应诉制度实际上被表述为两个条款：一是总则篇第三条第3款，二是第七章第六十六条第2款。后者是关于被告拒不到庭或者中途退庭的，法院可以提出给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议的规定。这种结构安排有助于增强行政机关负责人出庭应诉的实效，有利于行政争议的实质解决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定，行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。该司法解释的出台，考虑了实践中行政机关正职负责
人时间、精力有限、不熟悉案情的现实情况，而行政机关副职负责人分管具体事务、熟悉案情，在法院组织协调时能与行政相对人面对面沟通并达成协调方案，既钝化了矛盾，又实质解决了行政争议。同时，行政机关负责人并非都是法律方面的专业人才，不一定具备足够的法律知识和相应的诉讼技巧，而委托诉讼代理人出庭能从司法技术层面很好地解决这一问题。
虽现行法律对行政机关负责人出庭应诉制度作了明确的规定，但要充分发挥该制度的良好作用，笔者认为，可以从以下几个方面着手完善：
（一）明确规定不出庭应诉的例外情形。基于现行法律对行政机关负责人出庭应诉提供了选择的权利，肯定了行政机关负责人不出庭应诉的例外情形，但对何种情形为例外情形却没有明确的规定。笔者认为，为促使将该项制度真正落到实处，最高人民法院可以对例外情形作出细则性的规定。在行政机关负责人出庭应诉制度的运行过程中，人民法院应当持有“哪些案件必须由行政机关负责人出庭应诉”的裁量自由[⑥]。
（二）建立主审法官评价应诉情况机制。行政机关负责人在庭审中可能存在不熟悉案情不出声、出声不出彩、不了解诉讼技巧等情况，使出庭应诉沦为摆设。根据以往的司法实践，“海安样本”中承办法官对行政机关负责人出庭应诉百分评定制值得学习和推广。主审法官可以在庭后以司法建议书或公函的形式对行政机关负责人出庭应诉情况进行评定，以促使行政机关负责人庭前做好准备、了解法律知识、提高诉讼效率，不断提高出庭应诉的能力。
（三）对行政机关负责人出庭应诉实施情况进行监督，包括司法监督和社会监督。对于无正当理由拒不出庭的行政机关负责人，人民法院可以向该行政机关或其上级行政机关发出司法建议书，说服行政机关负责人出庭应诉。同时，在白皮书或年度法院工作报告中将行政机关负责人出庭应诉率进行通报，以舆论压力促使行政机关负责人由被动出庭向主动出庭转变，回应公众对司法权威的期待。
（四）对行政机关负责人无正当理由拒不出庭应诉建立追责体制。可以将行政机关负责人出庭应诉工作纳入年度依法行政考核指标体系，制定具体的评分标准。对行政机关负责人无正当理由拒不出庭应诉的、未对行政败诉案件反映问题进行整改等情形给予通报批评；造成严重后果的，依法追究相应责任。
四、结语。
最高人民法院副院长江必新说过：“行政首长出庭应诉制度的推行是行政机关执政为民的试金石，也是法治建设的风向标”[⑦]。在推进依法行政、建设法治社会的关键时期，该制度得到了广泛认可，取得了明显的成效，但在实践中也存在一定的问题。该制度符合中国基本国情、具有广泛的群众基础，必将妥善解决行政争议、引导社会走向法治，发挥积极作用。
（鼎城区法院 易宇平）
[①] 马斌、王新亮:行政首长出庭应诉的价值意蕴.载《人民法院报》2014年9月20日。
[②] 黎军、杨惠宇:制度设计与制度实践.载《公正司法与行政法实施问题研究》下册。
[③] 刘永江、王万华:论行政首长出庭应诉制度.载《湖南警察学院学报》2013年第4期。
[④] 王惠全:行政首长出庭应诉的社会价值.载《东莞日报》2013年11月第b02版。
[⑤] 同注释1。
[⑥] 章志远:行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读.载《中国法律评论》2014年第4期。
[⑦] 江必新:拓宽行政审判职能推进社会管理创新_行政审判在社会管理创新中的角色思考.载《法律适用》2011年第3期。
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