以科学发展观为指导全力破解涉法涉诉信访难题-凯发k8国际首页登录

                                                                                              饶南丙

        涉法涉诉信访是一个地方治安状况的晴雨表，公平正义的试金石，社会和谐的反光镜。涉法涉诉信访问题能否解决好，直接关系到一个地方的平安、稳定和发展。现阶段，涉法涉诉信访问题十分突出，已成为群众关注的热点、社会矛盾的焦点和政法工作的难点。要力破涉法涉诉信访难题，必须以科学发展观为指导，树立新理念，开拓新思路，建立新机制，化老访，处现访，防新访，真正从根本上遏制和减少涉法涉诉信访。

　　一、当前涉法涉诉信访问题突出的特征

　　要解决问题，前提是必须首先看到问题，唯其如此，才能有的放矢。当前涉法涉诉信访问题的表现形式较之以往发生了革命性的变化，呈现出新的特点与趋势，给稳定和发展带来了极大压力。

　　从信访总量来看，高位化趋势明显。近几年来，全国已经形成了涉法涉诉信访的“洪峰”，总量不断攀升。我市的情况同全国各地一样，逐年递增，高位运行。2005年比2004年增加29.7%，2006年同比增加20.5%，2007年增加11.6%，2008年增加6.3%，2009年元至三月比上年同期增加3.4%。从现有的发展态势来看，涉法涉诉信访案件短期内很难有大幅度的下降。

　　从所占权重来看，主导化趋势明显。据调查统计，目前在所有来信来访中相当一部分属于涉法涉诉信访。在每年的全国、全省、全市人大、政协“两会”期间到市赴省进京上访人员中，涉法涉诉上访人员的比重占到了25%到 45%。至少可以说，三分信访涉法涉诉有其一。处理好涉法涉诉信访问题对于整个信访工作而言，显得越来越重要，越来越关键。

　　从信访主体来看，弱势化趋势明显。主要体现在“五偏上”，“条件偏差”，对现有317名涉法涉诉上访人员进行统计，处于所在地平均生活水平线以下的占到了41.2%。“文化偏低”，初中以下文化程度占到了39.5%，其中文盲占到了5.6%。“身体偏弱”，大部分上访对象或多或少的有过这样那样的疾病。初步统计，有25人属于残疾人，有12人属于精神病人，有8人属于绝症病人。“女性偏多”，上访人员中女性的比例逐年上升，目前占到了43%左右。“年龄偏大”，一般在40岁以上，相当一部分在60岁以上，有的甚至在80岁以上，怎样按照中老年人的身理心理特点来处理问题，对我们是一个不小的挑战。

　　从诉求主张来看，集中化趋势明显。现有涉法涉诉信访问题涵盖的历史跨度相当大，有些年代久远，时过境迁，解决起来难度很大。从解放后到现在，不同时段均有案件体现，但诉求主张相对集中。从解放后到上个世纪八十年代“严打”斗争时期，主要是集中在政治平反，恢复名誉，恢复工作等方面。上个世纪九十年代以来，特别是进入新世纪之后，涉及民商事案件的信访大幅度增加，主要集中到了企业改制、人事劳动、土地征用、城市拆迁、移民安置等方面。从现阶段的情况来看，土地征用和建房纠纷占涉法涉诉上访的26.1%，拆迁补偿纠纷占总数的20.7%，劳务纠纷占总数的16.1%。

　　从选择途径来看，单一化趋势明显。信官不信法，信访不信法。该报案的不报案，该起诉的不起诉，该上诉的不上诉，该申请执行的不申请执行。不找政法部门直接找党委、政府，即使到政法部门，也不运用法律途径解决问题，而是选择直接上访，把信访作为解决问题的单一途径和“终南捷径”。

　　从被诉对象来看，指向化趋势明显。从被诉机关来看，由于法院在审判和公安在治安管理中的终局性，直接指向法院、公安的居多。2008年到今年一季度，群众来信来访中反映法院系统问题的占45.7%，反映公安系统问题的占31.4%。从被诉人员来看，直接指向所在办案部门的“一把手”或案件承办人，不仅要求纠错赔偿，要求对应方承担相应责任，还要求追究办案人员及相关领导的法律纪律责任。

　　从信访形式来看，群体化趋势明显。前些年，涉法涉诉问题主要是以信访为主，上访也是以个访、单访居多。现在，“信件”访有所减少，“人员”访不断增多；“单个”访有所减少，“群体”访不断增多。一方面，有相同诉求主张或厉害关系的人员进行有目的、有组织的沟通串联，形成集访。另一方面，没有利益关联的上访人，也以相同地域或亲情友情为纽带，少则二三人，多则成群结队上访，以期为其上访造声势，扩大影响。

　　从信访层级来看，越级化趋势明显。大部分涉法涉诉信访人信上不信下，信远不信近，信外不信内，坚信不到上面形不成压力，造不成影响，解决不了问题。按级信访逐渐减少，越级信访不断增多。去年以来，涉法涉诉信访中，常德市到京人访41人43次，到省人访28人30次，形成了一种倒金字塔式的结构，严重扰乱了正常的信访秩序。

　　从信访次数来看，反复化趋势明显。初信初访有所减少，重信重访逐渐增多。一些甚至成了信访“老户”和“专业户”，把信访当成了谋生的手段与职业。极个别的不但就自己的问题多次重复上访，而且还收取拜师费，传授所谓的“上访经”，教唆别人怎样信访。常德市目前尚有数十名涉法涉诉上访人长住北京、长沙和市城区等地，或投亲靠友，或打零工糊口，以上访为业。

　　从手段方式来看，极端化趋势明显。通过正当方式心平气和反映问题的“文”信访减少，通过激烈手段缠访、闹访、暴力访、要挟访等“武”信访越来越多。不少涉法涉诉信访人认为闹得越凶、越激烈，问题越容易得到解决。常德市本级去年共处理闹访、缠访15件27人，并发生了多起企图街头裸奔、跳楼自杀、点火自焚、服毒服药自杀的极端行为，如果不是控制及时有力，后果不堪设想。

二、造成涉法涉诉信访问题突出的原因探析

　　要破解难题，必须首先找准症结，然后对症下药，综合诊治，这样才有可能妙手回春，药到病除。为什么涉法涉诉信访问题突出，对此，应当采取热点问题冷思考的办法加以清醒反思，要站在科学发展观的高度，用战略的、全面的、辩证的、多维的眼光来审视。

　　体制机制转型伴生的阵痛。当今中国正处在一个大变革、大调整、大转型的时期。阵痛肯定是有的，涉法涉诉信访问题突出应该说是规律的一种正常反应。随着老百姓的要求与期待不断提高，而诸多的制度设计和法律法规尚不完善，政法部门的理念、素质、体制机制、方式方法等一时难以适应，在队伍、保障等没有明显改观的情况下，司法任务前所未有的增加，范围前所未有的拓宽，新的案件与业务前所未有的出现。执法办案中出问题的概率大大提高。政法部门作为维护社会公平正义的最后一道防线，也是人民群众合法权益得到保障最后希望所在，如果执法尺度稍微把握不好，极易引发群众不满，从而形成涉法涉诉信访。

　　违规执法办案种下的苦果。我们曾对去年交办的几十起涉法涉诉重点案件进行认真核查，结果是95%以上的都有这样那样的问题，要么是程序上的，要么是实体上的，要么是执法态度与方式上的，都是受特权思想、利益驱动、外部干扰影响，违规违法执法办案的结果。这就可以得出一个基本结论，大部分群众上访都是有缘由的，大部分的祸都是我们自己惹出来的。大多数时候不是群众不听话，而是我们自己不依法。

　　决策行政不当引发的病变。我们从调研中了解到，少数地方与单位不科学决策、民主决策、依法决策，不依法行政也引发了大量的涉法涉诉信访。特别是在土地征用，房屋拆迁中，极个别党政领导不怕群众不满意，就怕上面不中意，追求为官的显政绩，不充分考虑群众的理解度、接受度，一味强拆，甚至随便动用警力参与拆迁，把民警直接推到了群众的对立面，等到问题解决不了的时候，又往法院一推了之，这样造成了不少的集团性、群体性涉法涉诉信访。如果惹祸的不息祸，息祸的不尽责，局面更加不可收拾。还有极个别的党政领导，为了维护特护期的稳定，要求公安机关对有可能进京上访的重点人员予以治安拘留或刑事拘留，使公安机关处于十分被动的境地。

　　整体素质不高带来的异化。一方面，政法队伍的整体素质还不高，特别是基层尤为突出，由于主客观方面的原因，政治素质、业务素质、工作作风等方面都还存在着较大的差距，人才断档且流失严重。为数不少的人不能单独执法办案，甚至极个别政法干警、律师、法律服务者思想意识存在严重问题，挑动教唆群众进行涉法涉诉信访。另一方面，个别地方党政领导法治意识仍然不强，以言代法，以权压法的现象仍然存在，甚至直接干预案件的审理、定性、裁判，影响了案件的公正性。再一方面，群众的民主法治素养还不高。随着民主化、法治化进程的加快，人民群众的民主意识、平等意识、权利意识明显增强，但法律水平从整体上来看还不高，个别涉法涉诉信访老户为赢官司也钻研了不少法律，自认为懂得多，其实是不求甚解，一知半解，对案件事实和法律适用的认识还存在着重大偏差与误解，因而久访不息、缠访不断。

　　处置化解不当促成的升级。在处置化解涉法涉诉信访中，以人为本的理念树立得不牢，群众满意的标准坚持得不够，个别地方、个别政法机关甚至认为，认错纠错有损于政法部门的形象。目标设置不合理，机制设计不科学，解决问题合力不强，化解处理办法不多。没有从和谐的视角思考问题，依法依规依政策依理依情多管齐下地息诉罢访。致使在解决涉法涉诉信访的过程中，有的地方一味顶着，有的地方一味压着，有的地方一味拖着，有的地方一味推着，有的地方一味忍着，有的地方一味退着，有的地方一味哄着，有的地方一味骗着，由于我们化解不力，一些本来可以打句号的信访件，变成了省略号甚至转折号。信访当事人要么是情绪更加激烈，要么是胃口不断变大，不仅问题没有得到化解，还导致了更严重的恶化与升级。

三、破解涉法涉诉信访工作难题的对策思考

　　信访群众是考官，政法干警是考生，信访案件是考题，群众满意是答案。破解涉法涉诉信访工作难题，就是要以科学发展观为指导，始终坚持以人为本，统筹兼顾，全面、协调、可持续发展的世界观与方法论，一切为了涉法涉诉群众的合法权益，一切考虑处理的法律效果、政治效果、社会效果，一切从现阶段的国情出发，按照有错设定、有理设定、有解设定的基本路径，综合运用法律的、政治的、经济的、文化的、教育的等多种手段，息诉罢访，真正达到实现群众满意，维护大局稳定，保障社会和谐，促进经济发展的根本目标。

　　一要不断创新工作理念。理念是一种最内在的原动力，理念与信仰的坚定才能保证工作与行为的自觉。要处理好涉法涉诉信访问题，应该树立这样几种新的理念。这就是“要树立人本的理念”。以人为本是科学发展观的核心所在，是全部工作的出发与落脚点。以人为本就是要为了一切人，一切为了人，要维护最广大人民群众最根本、最现实、最直接的利益，特别是要维护好弱势群体的利益。涉法涉诉信访群众大多为弱势群体，涉及的也是他们根本、直接、现实利益，以人为本，就要重点解决好这部分人的问题，否则以人为本就只能是一句口号甚至空话。“要树立和谐的理念”。和谐是一种普世的价值观，更是共产党人的执政追求。和谐就是要减少对抗与对立。长期以来，政法部门习惯于单一的严打专政思维，人为地增加了社会对抗面。正因为如此，中央实施了宽严相济、和解调解等一系列新的政策。涉法涉诉信访问题是一把“双刃剑”，处理得好，就可以最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。“要树立法治的理念”。法律是沉默的法律人，法律人是会说话的法律。法律人不依法是对法律的最大亵渎。因此，在处理涉法涉诉信访问题时，一个最基本的前提就是依法解决，任何时候都不能突破法律的底线。“要树立综治的理念”。法律不是万能的，企望用法律解决一切问题只能是一种幻想。因此，必须在依法的前提下，充分考虑中国的国情特点和信访人的特殊情况，因案施策，具体情况具体分析，具体问题具体解决。多下象棋，少下跳棋，因为跳棋的棋子都一样，可以替换，象棋的棋子走法各异。综合治理，合法合理合情地解决问题。“要树立服务的理念”。政法部门既是社会秩序的维护者、管理者，更是人民群众的保护者、服务者。作为处理涉法涉诉信访问题的同志，应当更好地履行保护和服务职能，克服厌战思想、回避心理与畏难情绪，更多地考虑如何为信访群众解好难，服好务。变政法工作的危机为树立形象的契机，转危为安，变不利为有利。

　　二要切实转变处访态度。态度决定行为，态度决定结果，态度决定成败。处理涉法涉诉信访工作的态度说到底就是对待信访群众的感情问题。大量的事实表明，很多的问题都是因为我们在接访中不友好的眼神，不耐烦的语气，不和气的对话，不文明的行为造成或激化的。其实弱者一般是最容易满足，最知道感恩的。很多时候只要我们稍微改变一下态度，拉近点心里距离，很多问题就可能迎刃而解。改进态度关键是要增加同理心，而不是同情心，设身处地，换位思考。时刻想一想老百姓为什么上访，这是对党委、政府和政法部门的信任；时刻想一想涉法涉诉案件到底有没有问题，客观的讲是或多或少有一些问题的；时刻想一想老百姓上访时那种希望与失望交织的心情，假如是我们的家人亲人怎么办；时刻想一想有的上访人为什么会言辞激烈，态度蛮横，甚至出现精神障碍？这可能与当初发生不幸时受到过刺激有关。做到了“四个时刻想一想”，我们就会感同身受，受到震撼，也才会从内心深处真正感觉到，他们的遭遇需要同情，他们的困难需要解决，他们的心灵需要理解与抚慰。只有这样才会真正转变态度，带着深厚的感情去接待群众；才会真正树立“群众利益无小事，涉诉案件无小案”的理念，千言万语，千辛万苦，千方百计地为他们解决实际问题；这样也才会真正赢得群众的信任与满意，树立政法部门和党委、政府的良好形象。

　　三要着力健全专业体系。事在人为，有人才能为事。要处理好繁重的涉法涉诉信访工作，必须建强工作体系。从当前的实际来看，可以考虑进一步建强以下四大体系。一是市县领导管理体系。由市、县联席办牵头，建强涉法涉诉领导小组及其办公室。领导小组由市、县级分管领导任正副组长，办公室从政法部门抽调公信高，法律功底深厚，善于做群众工作的骨干组成，市、县分别达到8人、6人，与市、县政法委执法监督室合署办公，实行专班运作，负责对辖区范围内的涉法涉诉信访工作进行领导、指导和调度，并开展集中接访处访。二是建强政法部门接访处访工作体系。政法部门按照诉访分离的原则建立专门的接访处访工作体系，明确专门工作力量，建立专门接待窗口，完善服务、安全设施，常年接访处访。三是建强乡镇接访处访体系。依托综治“一中心五网络”中的信访维稳网络，建强信访维稳站，公安派出所、基层法庭、司法所参与轮流坐班接访下访处访，仿效古代的子产，建好“乡校”，搭建平台，畅通渠道，让老百姓在基层有一个说话的地方与场所。四是建强专案包保体系。对中央、省、市、县交办的涉法涉诉信访案件，每起确定一名党委、政府的领导、政法部门的领导、当事人所在单位、社区的干部及其家属亲友参加的包保体系，限期化解。通过建立健全专业体系，真正形成有话有处说，有话请你说，有话好好说，有话不白说的局面。

　　四要科学完善信访机制。根据当前涉法涉诉信访工作暴露出来的问题，要从以下五个方面进一步完善信访工作机制。一是完善目标机制。依法信访，任何时候都应予以欢迎与支持，同时任何时候也不宜限制当事人到基层或案件承办单位正常信访，不这样极有可能形成涉法涉诉信访的“堰塞湖”，一旦溃堤，后果更为严重。二是完善责任机制。强化责任定位，严格落实党委、政府的领导责任，相关单位与基层组织的稳控责任，政法部门的化解责任。同时，在政法部门内部严格明确落实办案部门的纠错责任，专门体系的调控责任，包案领导的息访责任，真正使责任科学、合理、明确、到位，并建立健全责任管理与追究制度，严格奖惩兑现。三是完善工作机制。建立文明、礼貌、热情、理性的接待规范，直办、转办、批办的分流规范，交办、督办、查办的办理规范，纠错赔偿，释法释理，困难补助的处访规范，办结、报结、终结的结案规范，使信访工作制度化、规范化、实效化。四是完善评价机制。始终坚持群众满意这个根本取向和终极标准，建立走访信访当事人和听证、评议、民意调查和征求人大代表、政协委员意见等相关机制，努力实现人民群众满意。五是完善救助机制。逐步建立涉法涉诉救助基金，以认真解决好法度之外，情理之中的问题。

五要重点化解消除老访。对涉法涉诉老访要按照“依法不违法，宜疏不宜堵，主动不被动，耐烦不厌烦，说服不压服，对话不对抗，宜解不宜结，让步不退步”的“八不”基本方略，下大力气予以解决。具体采取“六步”工作法予以消解。第一步，进一步调整包保体系。要按照一把钥匙开一道门，适岗适位的要求，要把那些对信访人走得进门，说得上话，交得上心，作得了主的基层干部与亲友调整进包保体系，促进问题解决。第二步，进一步查明事实真相。进一步增强对案件的阅读能力，不偏听，要兼听。不能只听当事人的，更不能只听办案人的。采取调阅案卷，走访当事人与相关人，实地调查等多种途径，把案件的真实情况全部了解清楚。第三步，进一步认真制定凯发k8国际首页登录的解决方案。按照问题的性质，有针对性制定化解方案。确实错了，坚决纠错，部分错部分纠，全部错全部纠，应当赔偿的，坚决赔偿；确实无问题的，释法明理；当事人生产生活困难的，可考虑予以适当救助。第四步，进一步协商会谈。耐心静心精心交心，多次谈，多方谈，反复谈，主动谈，并可采取听证评议等多种形式灵活谈，力争解决问题。第五步，进一步强化分类处理。对达成协商的要签订息访承诺协议书。协议内容应当承诺不就此案到任何机关与单位上访。协议书必须要有基层组织的同志作为见证人签字。对没有达成协商协议的，要求同存异，就症结点开展工作，讲究协调和平衡的政治艺术，有原则有底线的让步、妥协，做到心理接触无距离，处置化解无遗憾。对依照规定可以报结的，依规定报结。对无理缠访、闹访甚至极端访的，按照中央、省里政法部门出台的四个相关法律规定，坚决依法打击。第六步，进一步跟踪稳控善后。没有息访的，要加强措施，包保稳控。已经息访的，也要定期走访，及时掌握其动态，做好相关工作，防止反复。

　　六要认真妥善处理现访。加大初信初访的治理力度，决不让其变成重复访、长期访、越级访。要强化日常接访。对群众反映的问题及时予以解决与解释，不能当场解决的也要作出承诺，限期解决。要组织定期下访。及时掌握和发现涉法涉诉信访的苗头，抓早抓小抓了，把问题解决在初始状态。要开展案件回访。建立执法告知制度，开展针对性的回访，特别是对因为客观原因不能按时办结的案件和有可能引发涉稳事件的案件，及时回访，与案件当事人认真沟通，释法明理，并积极听取和采纳当事人合法合理的意见。要坚持领导接访。把政法部门领导接访工作常态化，由领导干部亲自接访、亲自处访、亲自回访，把信访人当亲人，并在政策法律中寻找最有利于上访群众的法律政策，帮助其解决法律问题和实际问题，真正让上访群众感到，他们是受重视的，我们是与他们同呼吸共命运的，从而加深对政法工作的理解和支持。

　　七要积极主动防止新访。防止新访必须加强源头治理，这也是解决涉法涉诉信访问题的治本之策。首先各级党委、政府要建立维护稳定风险评估机制，加强科学决策，依法执政，依法行政，凡是不能使大多数群众受益的事情坚决不做，凡是不能使大多数群众理解支持的政策坚决不能出台，并积极推进以改善民生为重点的社会建设，增强群众幸福感，提高社会和谐度。其次，政法部门要严格公正文明执法，不断提高执法质量。下决心提高队伍的整体素质，加强执法规范化建设，加大科技强警力度，严格执法全程监管，推行阳光执法，实行案件质量终身责任制，特别是要贯彻好宽严相济的刑事政策，加强调解和解工作，并加强积案的清理执行，严防胜败皆不服的现象。力争把每起案件都办成经得起法律、人民和历史检验的铁案，减少信访的产生。再次，要加大对人民群众法律普及力度，采用群众易于接受的方式，结合人民群众生产生活的实际，开展普法教育。不仅增强人民群众的法治意识，而且要增强人民群众的法治素质，同时要落实文化下乡的措施，加强社会主义先进文化教育，引导人民群众牢固树立核心价值观。作为政法部门要特别注重提高群众的司法诉讼能力，引导群众依法主张权利寻求救助，减少和遏制违法信访。

　　八要全面改进工作作风。当前，一些涉法涉诉信访工作部门处理涉法涉诉信访工作局限于问一问、听一听、批一批、转一转、走一走、谈一谈、统一统、报一报的工作模式之中，没有真正的沉下去、伸进去、揭开来、管起来，只起到了一个挂号室、传达室、统计室、传声筒的作用。有的基层包保人员包保涉法涉诉信访工作对象，也只是局限于上面催一催、动一动，信访人访一访、挡一挡，特护期稳一稳、守一守，情况不明，动态不知，更谈不上问题的解决。这些工作方法上的问题说到底是作风不正、作风不实的体现。要真正提升工作效能，就必须改进工作作风，力戒粗放，力戒虚假，力戒散漫，力戒拖拉，力戒被动，力戒应付，认真理事，精细做事，干事成事。作为基层包保人员，应当经常主动下访约访，与信访人交朋友，准确把握其思想脉搏和动态表现，有针对性进行包保化解，把工作做在平时，做在基层，做在作出激烈反映前。作为涉法涉诉信访工作部门要综合采取专项部署、定期调度、跟踪督导、执法巡视、直接调处、限期办结、分案讲评、逐段考核、一票否决、责任查究等多种手段，促进处理涉法涉诉信访工作措施的落实到位，全面实现“人要回去，事要解决”，“案结事了，息诉罢访”的工作目标，促进全市平安、稳定、安全、和谐和科学发展。

　　（作者为常德市政法委副书记）